康樂南新街，一個拆除中的頂樓工廠（張志韜/圖）
2022年底以來，廣州、清遠兩市推出相關(guān)政策推進中大紡織商圈產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和有序轉(zhuǎn)移。位于商圈一帶以康樂、鷺江等為代表的城中村的更新改造備受關(guān)注。
當下城中村改造的主要模式是拆舊建新——村落原本的建成環(huán)境被完全拆掉，地產(chǎn)開發(fā)商入場，本地人獲得賠償和回遷安置，原本租住在城中村的流動人口則遷移到離城市更遠的地方。
中國人民大學城市規(guī)劃與管理系助理教授趙益民的研究領(lǐng)域是空間政治和城市政治經(jīng)濟，城鄉(xiāng)結(jié)合部、城中村是他長期關(guān)注的重點?！翱赡馨殉侵写逡曌髋K亂差，認為必須一拆了之是因為我們對城市的想象的匱乏?！彼f，“在我們的城市變遷里，更多的是城市主義變成了唯一的生活方式。”“只要我們還在現(xiàn)在的城市資本積累的模式里，決策主體的切身利益還與土地市場緊密聯(lián)系，城中村的拆遷大概就是不可避免的?！?/p>
中國人民大學城市規(guī)劃與管理系助理教授趙益民（受訪者提供）
《南方人物周刊》和他探討了城市化過程中城中村的形成、作用與轉(zhuǎn)型，以及城市產(chǎn)業(yè)升級中快速擴張的正規(guī)化趨勢。以下是對話節(jié)錄：
城市與村莊的關(guān)系不止“城中村”一種
南方人物周刊：你曾講到城中村的形成過程，從形態(tài)而言，“村”是怎么被城市包圍起來的？
趙益民：城中村的形成跟城市有直接的關(guān)系。很多地方的城中村之所以變成城中村，是因為城市向它們走來了，村民們和村莊還在原來的位置，只是他們周邊的建成環(huán)境發(fā)生了天翻地覆的變化。從現(xiàn)在的眼光去看，這些村子就變成了城中村。
如果從實際的歷史進程來看，之所以有城中村這樣的景觀，最重要的原因是我們的政治經(jīng)濟安排，這在珠三角非常明顯。1980年代之后，尤其是90年代以來，隨著城市空間快速擴張，地方政府需要不斷回應空間的外溢。
但城市空間要正常運作，需要大量的基礎(chǔ)設施，需要巨大投入。那個年代的城市政府并不像現(xiàn)在這樣有充足的收入，為了節(jié)省開支，征收農(nóng)民土地時，征收的是價格低很多的耕地，村民們的宅基地暫時不動。村子周圍的耕地變成城市建設用地，建起高樓，村莊也逐漸被城市包圍。
南方人物周刊：在村莊形態(tài)變化的過程中，村民和村集體的處境發(fā)生了怎樣的改變？
趙益民：在轉(zhuǎn)型過程中，地方政府需要去承擔的另外一個重要事項是失去了耕地之后農(nóng)民的生計該如何處理。如果沒有妥當安排，這很可能釀成潛在的社會風險。所以他們需要借助村集體的力量。村集體的歷史起點是生產(chǎn)隊，農(nóng)民們集結(jié)成一個集體去從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
現(xiàn)在沒有地了，村集體該怎么辦？廣東探索出來的方式就是把原先的村集體從一個社會政治組織轉(zhuǎn)變成經(jīng)濟組織。大家現(xiàn)在看到的村集體都是各種各樣的經(jīng)濟聯(lián)社，這就是村集體自身屬性的轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)型的目的是為了保證原先城中村里的社會連接不至于斷裂。村集體轉(zhuǎn)型成經(jīng)濟聯(lián)社后，通過運營資產(chǎn)或者物業(yè)能夠為村民們每年的收入、社會福利和保障兜底?？梢哉f這是上級政府和村集體、村民形成的一種新的契約關(guān)系。但是這種關(guān)系延續(xù)了計劃經(jīng)濟時代的社會組織模式，生產(chǎn)隊和經(jīng)濟聯(lián)社是緊密銜接的。
在鷺江東約新街88號附近，工作人員在對屋頂?shù)倪`建進行拆除（黎湛均/圖）
南方人物周刊：這個模式是否只存在于珠三角？北方的城中村和南方的相比，在轉(zhuǎn)型模式上有什么不同？
趙益民：經(jīng)濟聯(lián)社的模式首創(chuàng)于珠三角。后來逐漸被其他地方學習，但都是很晚近的事情。據(jù)我所知，在北京城市邊緣的這些村莊進行股份制改革，也就是在2005年之后，甚至2010年前后，很多村子是直到拆遷的時候才開始進行股份制改革。但改革之后，北京的集體經(jīng)濟組織經(jīng)營模式仍然相對單一，不像珠三角的經(jīng)濟聯(lián)社那樣是非常靈活的、有很多產(chǎn)業(yè)的市場主體。
南方人物周刊：你在論文中指出，珠三角的城中村在拆遷時會把10%左右的土地返還給村集體，由村集體來運營。這也是一種特色。
趙益民：這是1990年代廣州探索出來的一條合作經(jīng)營之路。當時廣州市政府剛開始提要建設珠江新城，政府一方面非常迫切地想要讓城市盡可能往東走，另外一方面又缺乏足夠的財政收入來支撐這些基礎(chǔ)設施和對農(nóng)民的社會保障。所以他們就以出讓土地作為抓手，既獲得了足夠的收入來負擔基礎(chǔ)設施，又通過分享一定比例的土地，讓村集體來承擔社會保障方面的工作。
南方人物周刊：北京的城中村很多是在城市邊緣，但是廣州，城中村會出現(xiàn)在市中心。北方和南方的城中村形態(tài)有何不同？
趙益民：確實很不一樣。在南方，尤其是珠三角，城市化的進程猛烈，地方政府也樂于采用各種折中措施，以實用主義的態(tài)度來推進城市化進程。而在北方，尤其是以北京為代表的城市，一方面在早期城市化的進程沒有珠三角那么劇烈，另一方面行政的力量非常強大。
當城市開始走向某一個村莊，北方大多不會像珠三角那樣保留一部分宅基地，而是直接拆掉，村民就直接回遷安置了，原先跟農(nóng)村聚落有關(guān)的形態(tài)和景觀都消失了。所以在北京很難見到城市內(nèi)部或者市中心的城中村。
我在研究里經(jīng)常提，在中國觀察城市化進程的前沿地帶，絕不只有城中村這一種類型，比如在北京，更典型的稱呼應當叫城鄉(xiāng)結(jié)合部。這是從名字里就能直接看出來的差異。
來自康鷺片區(qū)的工人參觀位于清遠的“廣州北·中大時尚科技城”一個運作中的工廠（張志韜/圖）
“臟亂差”？除了拆還有什么方式？
南方人物周刊：在輿論中城中村一般都和“臟亂差”“治安很不好”這類話語相聯(lián)系，最后似乎都導向拆遷、改造的政策議程。有沒有其他角度來理解城中村？
趙益民：我們對城中村的話語經(jīng)常有“臟亂差”這樣的字眼，但是與全球南方其他很多城市的所謂“貧民窟”相比，城中村其實是非常正規(guī)的聚落，有非常完善的治理體系以及基本的公共服務和治安保障。
城中村帶來了什么？它其實幫政府解決了大量人口涌入城市時的基礎(chǔ)設施供給和住房供給的挑戰(zhàn)。換句話說，政府因為城中村的存在而被豁免了很多在基礎(chǔ)設施方面的投入，以及建設公共住房的投入，因為城中村起到了一種替代性的作用。如果不是因為康樂村和鷺江村，那中大布匹市場不會這么繁榮。沒有城中村，東莞和順德的制造業(yè)也不會如此發(fā)達，世界工廠是不太可能以這種方式和規(guī)模出現(xiàn)的。
我們其實是可以重新去思考對待城中村的別樣方式。可能把城中村視作臟亂差，認為必須一拆了之是因為我們對城市的想象的匱乏。我們能不能重新去思考城市別樣的可能性？城中村現(xiàn)在的形態(tài)里飽含著生機，同時也確實存在著一些問題，比如過高的密度和消防方面的隱患。但除了把它們拆了之外，有沒有可能通過別的方式來解決這些問題，讓它變成城市的一個新的組成部分，而不是外在于城市的他者？
南方人物周刊：那除了拆遷重建之外，有沒有一些比較好的城中村更新案例？比如深圳的“握手302”，藝術(shù)家嘗試以藝術(shù)和文化活動介入城中村。
趙益民：民間的這種項目和組織是鞏固城中村活力很重要的來源。但是目前應該沒有任何一個類似這樣的組織有能力去影響城中村整體的改造進程。白石洲拆遷了，“握手302”也得搬家。
南頭古城可能是個例外，因為它被深圳雙年展選作了場地，它變成了文化生產(chǎn)的組成部分。在這樣的文化生產(chǎn)機制里，城中村的景觀作為一種獵奇的對象被保存了下來。但這不代表南頭的模式能夠推廣到其他很多村子，因為深雙展不可能在每個村子里都辦。
歸根結(jié)底，只要我們還在現(xiàn)在的城市資本積累的模式里，決策主體的切身利益還與土地市場緊密聯(lián)系，城中村的拆遷大概就是不可避免的。
在康樂南約新街一個即將拆除的樓頂廠房里，工人正在整理制衣設備，準備打包出售（黎湛均/圖）
當城市主義變成唯一的生活方式
南方人物周刊：從1950年代土地改革到1980年代土地出讓市場的建立，在城市化過程中，土地這一要素發(fā)生了怎樣的變化？
趙益民：在計劃經(jīng)濟時代沒有土地市場，因此土地只有使用價值，沒有交換價值。一個國有單位如果需要使用土地，只需要跟計委報批，審核之后就無償劃撥土地。土地是沒有價格和市場的，它不屬于有價的生產(chǎn)要素。
但到了1970年代末80年代初，新生事物出現(xiàn)了，比如外資、港資企業(yè)。這些企業(yè)到珠三角去建廠，那他們建廠所需要的土地要不要收取租金？
按照以前的慣例，企業(yè)建廠土地是無償劃撥的，但是劃撥的對象是國有企業(yè)，如果無償劃撥給外資，會不會涉及國有資產(chǎn)流失？與此同時，當時的憲法明文規(guī)定，禁止土地的買賣和批租。1980年國務院出臺了臨時性條例，規(guī)定外資企業(yè)用地可以收取一定年限的租金，這相當于在土地轉(zhuǎn)型中撕開了一個口子。
從那之后土地市場就逐步建立了，1987年中國第一宗土地公開拍賣發(fā)生在深圳。1988年憲法修正案把“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”修改為“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，1990年的時候有了國有土地出讓條例（注：《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》），第一次在國家制度層面明文規(guī)定土地的屬性、土地的批租的過程、土地的交易主體，以及他們的關(guān)系和流程等等內(nèi)容。土地從不可交易的生產(chǎn)要素變成了具有交換價值的空間要素。
南方人物周刊：具體到城中村改造的過程中，政府、開發(fā)商、村集體在其中扮演了怎樣的角色？
趙益民：在現(xiàn)在的城市政治經(jīng)濟運轉(zhuǎn)過程中，城中村改造最主要的模式就是把原先的建成環(huán)境拆掉，把原先生活在這里的人所構(gòu)造出來的生活空間抹去，然后這塊土地就變成所謂“凈地”。之后這樣的凈地會進入土地市場的“招拍掛”流程（注：我國國有土地使用權(quán)出讓方式有四種：招標、拍賣、掛牌和協(xié)議出讓），由企業(yè)競得，進入開發(fā)流程，之后在這里重新建設出來的建成環(huán)境就跟原先生活在這里的人以及他們的生活空間毫無關(guān)系了。
在這個過程里政府、開發(fā)商和村集體的互動關(guān)系其實是因時因地而變化的。在不同的時間和不同的地方，它們的組合是不一樣的。
1990年代北京市政府為了在城鄉(xiāng)結(jié)合部建綠化隔離帶，允許村集體與開發(fā)商直接對接。由村集體給開發(fā)商提供土地，開發(fā)商利用土地給村集體建設商品房和回遷安置房，村集體把商品房賣掉之后，用掙來的錢去建設綠地，這個過程基本與市政府沒有關(guān)系。
但是1998年土地管理法修訂，所有國有土地的出讓必須要經(jīng)過當?shù)卣?。如果村集體有一塊土地要跟開發(fā)商合作，首先必須得讓市政府來把這塊地給征了，再在公開的市場上招拍掛，拍給開發(fā)企業(yè)。
隨著國有土地出讓的制度逐漸完善，市政府的征收成為了必要環(huán)節(jié)，但其中依然保留了政府、開發(fā)商、村集體合作的其他可能路徑。比如之前提到的土地返還，還有象征性的征收——這在北京也很常見，市政府按照規(guī)定征收了一塊土地，但不用支付地價給村集體（原先的土地所有者），這塊地也跟市政府沒有實質(zhì)上的關(guān)系，依然是村集體或其下屬的企業(yè)來開發(fā)，給自己的村民建回遷安置房或其他物業(yè)。
三者的角色和互動關(guān)系錯綜復雜，有很多的細致而微的安排，但總體上依然服從和服務于拆舊建新的城市政治經(jīng)濟邏輯。
南方人物周刊：在拆遷的過程中，本地村民和城中村的實際居民（很多是流動人口和外來務工者）的處境是怎樣的？
趙益民：城市規(guī)劃圈有一個術(shù)語叫作“人口倒掛”，指的是在城鄉(xiāng)結(jié)合部的這些聚落里，外來人口和本地人口的比例接近甚至超過10:1。
比如村子里可能有三萬多總?cè)丝?，其中三萬是外來人口，只有三千是本地人。當拆遷來臨時，這三萬名外來人口和拆遷的唯一關(guān)系是他們又得搬一次家。他們不會因為自己在這住了很久、跟這邊的人很熟、有了自己的社會網(wǎng)絡而在拆遷過程中獲得任何形式的補償，因為他們不被視為“本地”人口。
在城中村的改造過程里，村民和租客分化成了兩個階層。村民們因為回遷安置獲得了多套住房，他們能夠延續(xù)自己之前以房租為生的生活方式，某種意義上他們成了食利者階層；而租客們只能進一步流動。
比如，當三環(huán)邊的大紅門拆了，北京的流動人口只能搬到距離市中心更遠的地方，從三環(huán)到四環(huán)，現(xiàn)在都走到了六環(huán)。在我看來這就是一種新的階層分化。
以前的社會學家總是說“城市主義是一種生活方式”，但是在我們的城市變遷里，更多的是城市主義變成了唯一的生活方式。
不管你是什么角色，你只能在這樣的邏輯里面順應唯一的路，去做唯一的選擇。每個人其實都有各自的掙扎，哪怕是作為“食利者”階層的村民，他們的家庭關(guān)系也可能因拆遷而受到劇烈的沖擊。我們見過太多的案例，拆遷完后人們因為分財產(chǎn)的問題導致父子反目或者夫妻離婚。
南方人物周刊：城中村改造背后的制度是土地財政，土地財政的基本邏輯是怎樣的？
趙益民：國家主導的、基于土地的和城市導向的資本積累是土地財政的內(nèi)核。土地財政是城市政治經(jīng)濟的主干脈絡，而城中村的改造是執(zhí)行這套機制的一個具體抓手。
我國在過去這些年因為經(jīng)濟發(fā)展獲得了很多財政收入，財政收入投向了基礎(chǔ)設施的建設，造就了更多的新的城市空間，比如說新拆出來的城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部。這些空間又通過土地市場給政府帶來了更多的收益。這就進入了一種正向循環(huán)，這些收益又能帶來更多的基礎(chǔ)設施、更多的土地和更多的未來收益。
但是如果我們仔細地去看GDP里各種要素的占比，以及其中固定資產(chǎn)總投資里房地產(chǎn)開發(fā)等相關(guān)投資的占比，可能會反過來問到底是經(jīng)濟增長促進了城市的變遷，還是城市的變遷促進了經(jīng)濟增長。土地財政就扮演了城市變遷與經(jīng)濟增長之間的核心中介者的角色。從這個意義上來說，土地財政對于地方政府來說至關(guān)重要。因此在過去兩年房地產(chǎn)市場下行和預期不景氣的情況下，地方財政也開始遇到困難。
南方人物周刊：土地財政長期主導城市邏輯，可能帶來哪些問題？
趙益民：第一是我們的思維方式線性化了，我們默認只有一種可以接受的城市空間形態(tài)和景觀特征，然后把所有不符合景觀需求的建成環(huán)境和日常生活空間都給清理掉。
第二，地方政府可能會圍繞著土地財政和空間運營開展自己的很多行動，把自己變成城市空間的經(jīng)營者，這就有可能進一步走進“城市企業(yè)主義”的困局之中。假如用這樣的思維去行事，可能更關(guān)注的是效率，而會相對忽視公平。
缺乏想象空間的“正規(guī)化”
南方人物周刊：具體到康樂村和鷺江村，政府目前的改造計劃是把服裝的設計、商貿(mào)環(huán)節(jié)留在廣州，制造環(huán)節(jié)遷到清遠。這會給產(chǎn)業(yè)和城市帶來怎樣的影響？
趙益民：以北京大紅門案例作參照，政府自上而下規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)集群往往比較難達到政策目標。因為產(chǎn)業(yè)集群的形成有自己的歷史和地理背景——比如說熟人網(wǎng)絡和顧客群體，他們跟商家建立起了長期穩(wěn)固的關(guān)系，而當你遷到了一個相對更遠的地方的時候，顧客們可能不會跟著你遷。
過去幾年，北京的大紅門和動物園批發(fā)市場外遷到了河北的燕郊、白溝等地。就現(xiàn)狀來看，可能也就是勉強維持生意，原先在北京的市場能夠輻射整個華北，現(xiàn)在可能縮小到了一個局部，比如說河北或廊坊的特定地方。
從你的描述來看，廣州市政府的主要關(guān)切是把附加值最高的環(huán)節(jié)留在廣州，附加值低的中間環(huán)節(jié)給遷出去。但如果僅僅只是在清遠劃一片地方，建議或者要求企業(yè)在這里建廠，這個行為本身是無法生成新的產(chǎn)業(yè)集群的。如果要去推動，還要認真思考如何促成不同產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)之間的深度整合，如何能夠克服它們彼此在地理距離上的挑戰(zhàn)，否則，我覺得這一設想最后未必能夠成型。
2023年2月17日，鷺江東約新街88號大院舉行廣清紡織服裝產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移招商大會（張志韜/圖）
南方人物周刊：近來的城市產(chǎn)業(yè)遷移特別像項飆在浙江村研究里提的“正規(guī)化”，正規(guī)化的快速擴張可能帶來哪些問題？
趙益民：關(guān)于這個問題我想從兩個方面來回應，一是當我們討論正規(guī)和非正規(guī)的時候，是誰在界定這種標準。比如中大片區(qū)的那些小商戶，我相信絕大部分都是有營業(yè)執(zhí)照的，從工商注冊的手續(xù)來說他們都是正規(guī)的產(chǎn)業(yè)。再比如城中村都是有村集體和黨組織，他們到底是正規(guī)還是非正規(guī)，是誰在拿什么樣的準繩來量，這是一個很有趣的話題。
二是越來越多的城市政策開始期待把看似“非正規(guī)”的要素給正規(guī)化，但正規(guī)化的目標是為了把所有異質(zhì)性元素都納入到單一維度的想象之中，最終是不是會導致我們的城市千篇一律、日益單調(diào)呢？
正規(guī)化的快速擴張，它讓我們對世界對城市的想象變得沒有別樣的可能。具體到日常生活，正規(guī)化的擴張會讓流動人口不停搬遷，讓他們離市中心越來越遠；讓小商戶們沒有能力鞏固自己好不容易建立起來的商貿(mào)網(wǎng)絡和客戶關(guān)系，這也可能讓社會分層日益加劇。當你被視作符合正規(guī)化想象的時候，你可能會因此享受很多紅利。但是如果你不在這個群體里，你可能會因此被放置在另一個極端，生活會受到嚴重的沖擊。
